Sedert 2014 kan de Raad van State een schadevergoeding tot herstel toekennen aan een verzoekende partij. Over de voorwaarden waaronder de Raad van State dergelijke schadevergoeding kan verlenen, was de rechtspraak echter verdeeld. Daar waar de Raad zelf een eerder pragmatische, soepele houding hanteert, is het Hof van Cassatie terughoudender. In twee arresten van 21 juni 2018 heeft de Algemene Vergadering van de Raad van State, om de eenheid van zijn rechtspraak te waarborgen, zijn licht laten schijnen over deze materie.

Achtergrond

Eén van de voorwaarden voor de toekenning van een schadevergoeding tot herstel door de Raad van State is – conform artikel 11bis RvS-wet – het bestaan van een (eerder) arrest "waarbij de onwettigheid [van de bestreden bestuurshandeling] werd vastgesteld". De Raad van State en het Hof van Cassatie lijken er elk een eigen invulling van deze wettelijke voorwaarde op na te houden. 

Volgens de rechtspraak van het Hof van Cassatie kan enkel een vernietigingsarrest van de Raad van State beschouwd worden als "een arrest dat een onwettigheid vaststelt" in de zin van artikel 11bis RvS-wet (zie Eubelius Spotlights december 2017). Dit arrest stelde paal en perk aan de eerder soepele en pragmatische rechtspraak die de Raad van State tot op dat moment had ontwikkeld. Volgens deze rechtspraak van de Raad van State kon ook op andere wijzen een onwettigheid worden vastgesteld dan door een vernietigingsarrest, bijvoorbeeld door een intrekking van de bestreden bestuurshandeling door het bestuur of het daaropvolgende arrest dat van die intrekking akte neemt. Dergelijke soepele houding riep het Hof van Cassatie dus een halt toe.

Het pragmatisme van de Raad van State kende ook zijn grenzen. Zo heeft de Raad van State inmiddels herhaaldelijk geoordeeld dat geen onwettigheid wordt vastgesteld wanneer de Raad het beroep, bijvoorbeeld wegens het gebrek aan belang van de verzoekende partij, niet ontvankelijk verklaart. De vordering tot schadevergoeding tot herstel vormt het accessorium van het vernietigingsberoep. Volgens deze rechtspraak heeft de verwerping van het beroep ten gronde wegens het gebrek aan belang dan ook tot gevolg dat het verzoek tot schadevergoeding tot herstel eveneens moet worden afgewezen, nu er geen onwettigheid wordt of kon worden vastgesteld. Deze rechtspraak bleef onverkort gelden, ook na de uitspraak van het Hof van Cassatie.

De Algemene Vergadering van de Raad van State grijpt in: naar een eenvormige rechtspraak?

Met de arresten 241.865 en 241.866 van 21 juni 2018 heeft de Algemene Vergadering van de Raad van State met die herhaalde rechtspraak echter komaf gemaakt. Deze rechtspraak lag immers, volgens de Algemene Vergadering, niet in lijn met de wil van de wetgever. 

Naar aanleiding van de totstandkoming van artikel 11bis RvS-wet had de afdeling Wetgeving van de Raad van State erop gewezen dat geen schadevergoeding kan worden toegekend aan een verzoekende partij die in de loop van de procedure haar belang bij de vernietiging verliest. Als reactie op die opmerking van de afdeling Wetgeving heeft de wetgever in de parlementaire voorbereiding uitdrukkelijk bevestigd dat de Raad van State ook over de wettigheid van de bestreden beslissing oordeelt, zelfs indien de verzoekende partij geen enkel rechtstreeks voordeel (meer) heeft bij de vernietiging van de bestreden beslissing.

In het licht van die ratio legis van artikel 11bis RvS-wet heeft de Algemene Vergadering van de Raad van State op 21 juni 2018 de arresten 241.865 en 241.866 gewezen. In beide zaken stelt de Algemene Vergadering vast dat de verzoekende partij haar belang bij de vernietiging van de bestreden beslissing had verloren. Volgens de Algemene Vergadering neemt het feit dat de verzoekende partij in de loop van het geding haar belang bij de vernietiging heeft verloren, echter niet weg dat de Raad van State, wanneer hij een onwettigheid vaststelt, alsnog het verzoek tot schadevergoeding tot herstel onderzoekt. Daarvoor vereist de Algemene Vergadering wel dat aan de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring is voldaan "op de dag waarop het [beroep] wordt ingesteld". Bovendien moet de verzoekende partij de vordering tot schadevergoeding tot herstel al hebben ingesteld vóórdat de Raad van State haar beroep onontvankelijk verklaart. 

Daar waar de Raad van State dan in zijn eerdere, hierboven geschetste rechtspraak het verzoek tot schadevergoeding tot herstel verwierp omdat hij, gelet op de niet-ontvankelijkheid van het beroep, geen onwettigheid kon vaststellen, heeft de Algemene Vergadering in beide zaken de debatten heropend.

Een tegemoetkoming aan de verzoekende partij

In deze wending in de rechtspraak kan een tegemoetkoming worden gezien aan een verzoekende partij die door de bestreden beslissing wordt benadeeld, maar die haar belang bij de vernietiging ervan heeft verloren. 

Onder de vroegere rechtspraak verwierp de Raad van State in dat geval het verzoek tot schadevergoeding tot herstel omdat er geen arrest was dat een onwettigheid vaststelt. Door het una via electa-beginsel, dat vereist dat een verzoekende partij haar schadevergoeding vordert voor ofwel de Raad van State ofwel de burgerlijke rechter, kon diezelfde verzoekende partij haar geleden nadeel ook niet meer voor de burgerlijke rechter hersteld zien, na afwijzing van haar verzoek tot schadevergoeding tot herstel door de Raad van State bij gebrek aan een vastgestelde onwettigheid. Met andere woorden kon de verzoekende partij in die omstandigheden geen enkele schadevergoeding meer bekomen.

De Algemene Vergadering maakt nu komaf met die situatie, wat uiteraard in het voordeel van de verzoekende partij speelt.