De feiten van de zaak en het hoofdgeding
Op 5 juni 2025 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie zich in de context van een prejudiciële vraag uitgesproken over de toepassing van de transparantieplicht tijdens de uitvoeringsfase van een overheidsopdracht (arrest C-82/24 en conclusie van Advocaat-Generaal).
De zaak betrof een contract voor de constructie van een thermische behandeling van zuiveringsslib. De opdracht werd door een Poolse aanbestedende dienst gegund aan een consortium van ondernemingen vanuit verschillende lidstaten, geleid door Veolia Water Technologies sp. z.o.o. (hierna het “Consortium”).
Gedurende de uitvoering van het contract is een geschil ontstaan over de vraag of de vervanging van een gedeelte van de werken – in dit geval de recuperatoren – een nieuwe garantieperiode deed ingaan.
De aanbestedende dienst beriep zich op Poolse rechtspraak die in het kader van werken bij analogie een bepaling van het Poolse burgerlijk wetboek met betrekking tot verkoopovereenkomsten toepast. Die bepaling voorziet erin dat, indien een beroep op de garantie wordt gedaan, een garantieperiode begint te lopen vanaf de levering van een goed dat vrij is van gebreken of vanaf de teruggave van een gerepareerd goed. De aanbestedende dienst voerde aan dat de aanbestedingsdocumenten niet afweken van deze algemene rechtsregel, aangezien deze bepaalden dat “de relevante bepalingen van het Poolse recht, in het bijzonder die van het burgerlijk wetboek, […] van overeenkomstige toepassing [zijn] op de kwesties die niet worden geregeld door deze garantieregels”.
Het Consortium argumenteerde daarentegen dat deze rechtspraak niet van toepassing was, omdat de transparantieplicht zich verzet tegen de toepassing van nationale rechtspraak die niet expliciet toepasselijk gemaakt was in de aanbestedingsdocumenten.
De verwijzende rechter stelde een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie over de draagwijdte van de transparantieplicht.
De redenering van het Hof
In zijn arrest herinnert het Hof eraan dat het beginsel van gelijke behandeling en de transparantieplicht vereisen dat de materiële en procedurele voorwaarden voor deelneming aan een aanbesteding duidelijk in de aanbestedingsdocumenten zijn vastgesteld. Met name geldt dit voor de verplichtingen die op de inschrijvers rusten, zodat zij zo precies mogelijk kennis kunnen nemen van de procedurele verplichtingen (arrest C-82/24, overweging 34).
Het Hof benadrukt ook dat het beginsel van gelijke behandeling en de transparantieplicht ook door de aanbestedende dienst moeten worden nageleefd tijdens de uitvoeringsfase van de betrokken overeenkomst, om de nuttige werking ervan en de verwezenlijking van de daarmee beoogde doelstellingen te waarborgen (arrest C-82/24, overweging 36).
In dit geval is het Hof van oordeel dat de duur van de garantieperiode een belangrijk gegeven is voor de vaststelling van de financiële voorwaarden van de door de betrokken inschrijvers ingediende offertes. Het Hof concludeert daaruit dat de duur van de garantieperiode een van de gegevens is die duidelijk in de aanbestedingsdocumenten moet worden vermeld.
Het Hof is bovendien van oordeel dat een loutere verwijzing in de aanbestedingsdocumenten naar de toepassing van het nationale recht niet volstaat om de transparantieplicht te vervullen wanneer het gaat om de vraag of de uitvoering van de garantie binnen de oorspronkelijk in de betrokken overeenkomst vastgestelde termijn kan leiden tot het ingaan van een nieuwe garantieperiode. Het nationale recht is volgens het Hof namelijk niet voldoende duidelijk: het artikel van het burgerlijk wetboek waarop een beroep wordt gedaan, is opgenomen in het deel van dat wetboek dat betrekking heeft op verkoopovereenkomsten. Uit de bewoordingen van die bepaling blijkt niet dat het toepassingsgebied ervan zich uitstrekt tot overeenkomsten voor werken. De toepassing van die bepaling naar analogie op overeenkomsten voor werken vloeit daarentegen voort uit een uitlegging in de rechtspraak waarover de verschillende nationale rechterlijke instanties het niet eens zijn en tot discussies in de rechtsleer.
Onder het gebruikelijke voorbehoud dat de verwijzende rechter de feitelijke beoordeling van het geschil moet bevestigen, concludeert het Hof dat de toepassing van de door de aanbestedende dienst aangevoerde rechtspraak in strijd zou zijn met de transparantieplicht.
Analyse van het arrest
Het arrest-Veolia kadert in een reeks arresten die gebaseerd zijn op de vaststelling dat nationale ondernemers meer vertrouwd zijn met de nationale regelgeving dan ondernemers die in andere lidstaten zijn gevestigd. Bijgevolg is er sprake van concurrentieverstoring tussen nationale ondernemers en ondernemers die in andere lidstaten zijn gevestigd wanneer het voorwerp van een opdracht of de daarop toepasselijke voorwaarden alleen kunnen worden begrepen in het licht van de nationale regelgeving.
Op basis van deze redenering heeft het Hof van Justitie reeds geoordeeld dat een deelnemingsvoorwaarde (in dit geval de betaling van een bijdrage) voor een openbare aanbestedingsprocedure, die voortvloeit uit de interpretatie van het nationale recht en de praktijk van een autoriteit, bijzonder nadelig zou zijn voor ondernemers die in andere lidstaten zijn gevestigd (arrest C-27/15).
Volgens dezelfde redenering moet het voorwerp van de opdracht duidelijk in de aanbestedingsdocumenten worden omschreven. Het begrip van het voorwerp van de opdracht, dat uiteraard een essentieel element vormt voor de voorbereiding van een offerte, mag niet afhangen van de kennis van het nationale recht (zie arresten C-423/07 en C-225/98). In arrest C-423/07 had een concessieovereenkomst betrekking op werkzaamheden aan een snelweg. De concessieverlenende instantie stelde dat de concessiehouder niet alleen de in het bestek opgenomen werkzaamheden moest uitvoeren, maar ook aanvullende werkzaamheden die bij koninklijk besluit waren vastgesteld. Het Hof oordeelde dat de aanbestedende dienst, door deze werken te vermelden noch in het voorwerp van de concessieovereenkomst voor openbare werken, noch in het bestek, de transparantieplicht had geschonden.
Het arrest-Veolia breidt deze bestaande rechtspraak uit tot alle voorwaarden die van belang zijn “voor de vaststelling van de financiële voorwaarden van de door de betrokken inschrijvers ingediende offertes”. Het Hof brengt zo een eindeloze discussie op gang. Economische actoren zullen om negatieve rechterlijke interpretaties te vermijden, aanvoeren dat alle contractuele voorwaarden belangrijk zijn voor de vaststelling van hun prijs, of het nu gaat om voorwaarden inzake de oplevering, de herziening van de opdracht als gevolg van onvoorziene omstandigheden of de uitvoeringstermijn.
Het arrest-Veolia zal dan ook gevolgen hebben voor geschillen over de uitvoering van overheidsopdrachten. Neem bijvoorbeeld de tienjarige garantie. Volgens het Belgische recht zijn aannemers onderworpen aan een tienjarige aansprakelijkheid voor “grote werken” en “gebouwen”, zoals respectievelijk bepaald in artikelen 1792 en 2270 van het oud Burgerlijk Wetboek. Volgens vaste rechtspraak kunnen bepaalde belangrijke herstellingswerken zelf “grote werken” zijn in de zin van deze artikelen en dus een nieuwe aansprakelijkheidstermijn van tien jaar doen ingaan voor de aannemer. Aangezien deze regel niet is opgenomen in de artikelen 1792 en 2270 van het oud Burgerlijk Wetboek, zou hij voor niet-Belgische aannemers als onvoldoende voorspelbaar kunnen worden aangemerkt en bijgevolg op grond van het arrest-Veolia terzijde kunnen worden geschoven.
Ten slotte zou dit arrest een ongelijke behandeling kunnen creëren tussen aanbestedende diensten en aannemers (die in andere lidstaten zijn gevestigd). In geval van een geschil kunnen deze laatste zich namelijk beroepen op alle wettelijke of jurisprudentiële regels die van toepassing zijn in het nationale recht, terwijl de aanbestedende diensten alleen de regels kunnen inroepen die zijn opgenomen in de aanbestedingsdocumenten of die gemakkelijk begrijpelijk en toegankelijk zijn voor inschrijvers die in andere lidstaten zijn gevestigd.
De auteurs danken Abdellatif Khamal voor zijn bijdrage aan deze Legal Eubdate.
