De aangekondigde overname door Dossche Mills van de artisanale bakkerijactiviteiten van Ceres werd nog geen twee maanden na de tussenkomst van de Belgische Mededingingsautoriteit (BMA) stopgezet. De BMA opende namelijk opnieuw een onderzoek naar een transactie die niet meldingsplichtig is op grond van de regels inzake concentratiecontrole. Dit past binnen een bredere Europese trend waarbij mededingingsautoriteiten nieuwe instrumenten en handhavingsmethoden ontwikkelen die hen in staat stellen om overnames waar ze in principe geen vat op hebben toch te onderzoeken.
Dossche Mills: de antecedenten
Op 22 januari 2025 kondigde de Belgische Mededingingsautoriteit aan dat zij de voorgestelde overname van het artisanale bakkerijsegment van Ceres door de concurrerende groep Dossche Mills zou onderzoeken. Hoewel de transactie niet voldoet aan de Belgische drempels voor concentratiecontrole, onderzoekt de BMA de transactie op basis van artikel 101 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel IV.1 van het Belgisch Wetboek van Economisch Recht.
Dossche Mills en Ceres zijn de twee grootste producenten en leveranciers van meel aan ambachtelijke bakkerijen in België. De BMA stelt dat “er ernstige aanwijzingen zijn” dat de overname zou kunnen leiden tot een "significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging". In haar persbericht daarover brengt de autoriteit wel in herinnering dat deze partijen in het verleden al trachtten te fuseren. In 2019 werd namelijk een aanmeldingsprocedure opgestart voor de overname van heel Ceres door Dossche Mills (met inbegrip van de activiteiten op de industriële segmenten). Deze procedure werd echter in 2020 stopgezet in het licht van de ernstige mededingingsbezwaren van de BMA. Bovendien stelde de toenmalige Raad voor de Mededinging in 2013 vast dat Dossche Mills, Ceres en andere partijen in de Belgische meelsector zich schuldig hadden gemaakt aan een overtreding van artikel 101 VWEU en IV.1 WER door concurrentiebeperkende horizontale afspraken en de uitwisseling van commercieel gevoelige informatie.
Op 20 maart 2025 kondigde de BMA aan dat Dossche Mills en Ceres ervoor kozen om af te zien van de transactie. Na een versneld onderzoek waarbij het onderzoeksteam onderzoeksdaden voerde en daarbij verschillende actoren uit de sector contacteerde, had de BMA de partijen ingelicht over haar voorlopige conclusies. Kort daarna bevestigden beide partijen de beëindiging van de transactieovereenkomst. De BMA gaf daarop in haar persbericht aan het onderzoek te zullen afsluiten.
Nieuwe aanpak in Europa van fusies onder financiële drempels
Het onderzoek van de BMA kadert in een beweging van de Europese mededingingsautoriteiten om nieuwe manieren te vinden om transacties die niet-aanmeldingsplichtig zijn, toch aan mededingingsanalyse te onderwerpen omdat zij mogelijk concurrentieverstorend zijn. Tot voor kort gebruikten nationale mededingingsautoriteiten de verwijzingsprocedure van artikel 22 van de Concentratieverordening om toch vat te krijgen op dergelijke transacties. Met zo’n verwijzingsprocedure konden niet-aanmeldbare transacties op vraag van nationale mededingingsautoriteiten toch door de Europese Commissie aan voorafgaande concentratiecontrole onderworpen worden. Deze werkwijze werd echter verworpen door het Hof van Justitie in het Illumina/GRAIL-arrest van 3 september 2024.
In de nasleep van het Illumina/GRAIL-arrest voorzien verschillende Europese landen nu bij wet in de mogelijkheid om transacties te onderzoeken die onder de traditionele financiële drempels vallen. De mededingingsautoriteiten in onder andere Italië, Zweden en Denemarken beschikken intussen over dergelijke evocatiebevoegdheid (zogenaamde “call-in powers”) en de verwachting is dat veel andere lidstaten dit voorbeeld zullen volgen. De BMA kent vooralsnog geen evocatiebevoegdheid, al heeft zij haar steun uitgesproken voor de invoering ervan in België.
Wel blijft het voor nationale mededingingsautoriteiten mogelijk om gebruik te maken van de Towercast-rechtspraak die bevestigt dat niet-aanmeldingsplichtige transacties kunnen worden onderzocht op basis van misbruik van machtspositie. Dit veronderstelt dat een onderneming een machtspositie heeft en daarvan misbruik maakt door overnames te doen. Zo kon de BMA in het verleden toch tussenkomen, wat ze bijvoorbeeld deed in maart 2023 om de overname van telecomprovider EDPnet door Proximus tegen te houden.
Bijzonder aan het Dossche Mills-onderzoek is dat de BMA zich niet op een misbruik van machtspositie beroept maar op het verbod op mededingingsbeperkende overeenkomsten. Daarvoor is niet vereist dat de betrokken partijen een machtspositie op de markt hebben, waardoor de toepassing mogelijk (veel) meer transacties kan vatten. Dit is een nieuwe benadering van de BMA, al is ze niet de eerste mededingingsautoriteit die deze strategie hanteert. De Franse mededingingsautoriteit (Autorité de la Concurrence) onderzocht eerder vijf fusies in de vorm van asset swap-transacties in de vleessector; de autoriteit sloot het onderzoek uiteindelijk in mei 2024 af zonder maatregelen te nemen tegen de transacties.
Conclusie
Het onderzoek van de BMA in de Dossche Mills-zaak is niet zonder gevolg gebleven, nu de transactie uiteindelijk is stopgezet. Dit toont aan dat mededingingsautoriteiten, zelfs zonder expliciete call-in powers, een significante impact kunnen hebben op niet-meldingsplichtige transacties. Het Dossche Mills/Ceres-dossier bevestigt zo het afschrikwekkende effect van dit soort onderzoeken.
De verschuiving in Europa naar een strengere handhaving van transacties die onder de financiële drempels voor concentratiecontrole vallen kan tot ongerustheid leiden in de bedrijfswereld door de rechtsonzekerheid die ontstaat. Toch zal niet elke transactie even snel worden geviseerd en moeten de specifieke omstandigheden van elke transactie geanalyseerd worden om de risico’s in te schatten. Vooral bedrijven die actief zijn in sterk geconcentreerde markten – en in het bijzonder marktleiders die overnamestrategieën aanwenden – kunnen best rekening houden met deze ontwikkeling. Ook bedrijven die in het verleden al zonder succes trachtten te fuseren of die eerder in aanraking kwamen met mededingingsinbreuken doen er goed aan voor ogen te houden dat transacties die onder de financiële drempels vallen niet volledig afgeschermd zijn tegen mededingingshandhaving.
