De wet van 20 januari 2014 wijzigde zowel de bevoegdheid van als de proceduregeling voor de Raad van State fundamenteel. Verschillende koninklijke besluiten (13, 28 en 30 januari 2014) wijzigden ook de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, het zogenaamde Algemeen Procedurereglement.
Deze hervorming wil de Raad van State toelaten ook andere maatregelen te bevelen dan een nietigverklaring zonder meer. Andere ingrepen zijn bedoeld om de procedure bij de Raad van State te verbeteren, door de toegang tot dit rechtscollege te vergemakkelijken of het toe te laten zich meer te richten op de grond van de zaak.
De belangrijkste elementen van deze hervorming worden hierna besproken.
Bestuurlijke lus
In het verleden kon de Raad in het kader van een beroep tot nietigverklaring de bestreden bestuurshandeling, in geval van een onwettigheid, enkel vernietigen. Werd bijvoorbeeld niet voldaan aan de formele motiveringsverplichting van een bestuurshandeling, dan kon deze onwettigheid niet worden "hersteld". De Raad van State kon de bestreden bestuurshandeling enkel vernietigen, waarna de betrokken overheid van voren af aan moest beginnen. Hierdoor gingen tijd en middelen verloren voor de overheid, maar ook voor de private partijen die belang hadden bij de beslissing. Zo bijvoorbeeld de onderneming die zijn stedenbouwkundige vergunning vernietigd zag, en hierdoor geconfronteerd werd met een belangrijk uitstel van de aanvang van infrastructuurwerken.
De techniek van de bestuurlijke lus probeert een antwoord op dat probleem te bieden. In het kader van het beroep tot nietigverklaring kan de Raad voortaan immers, bij tussenarrest, aan de verwerende partij (dit is de administratieve overheid wiens beslissing in het geding is) voorstellen om de vastgestelde onregelmatigheid in de loop van de procedure te herstellen. Indien de verwerende partij vervolgens de onregelmatigheid correct herstelt, wordt de vernietiging vermeden.
De bestuurlijke lus is van toepassing op reglementaire besluiten en administratieve beslissingen met individuele draagwijdte. De bestuurlijke lus kan echter enkel worden toegepast op gebreken die geen weerslag hebben op de inhoud van de akte of het reglement. Zo bijvoorbeeld kan het ontbreken van een verplicht voorafgaand advies niet worden hersteld via de bestuurlijke lus: het betrokken bestuur zou immers, nadat het advies alsnog werd gevraagd, de inhoud van de bestreden beslissing kunnen aanpassen. Deze voorwaarde zorgt meteen voor een aanzienlijke beperking van het type onregelmatigheden waarvoor de bestuurlijke lus kan worden toegepast.
De nieuwe regeling stelt bovendien nog andere voorwaarden aan het gebruik van de bestuurlijke lus. Ten eerste kan de bestuurlijke lus niet worden toegepast wanneer het gebrek niet herstelbaar is binnen een termijn van drie maanden, behalve als er wordt aangetoond dat dit binnen een redelijke termijn toch kan gebeuren. Ten tweede kan de bestuurlijke lus niet worden toegepast wanneer de eigen bevoegdheden van de verwerende partij niet volstaan om het gebrek te herstellen. Bovendien is de instemming van de verwerende partij vereist. Ten slotte kan het systeem enkel worden toegepast wanneer het herstel van het gebrek kan leiden tot de definitieve beslechting van de zaak. Dit laatste betekent in concreto dat de Raad de bestuurlijke lus enkel kan toepassen indien hij geen andere gebreken vaststelt die zich niet lenen tot de toepassing van de bestuurlijke lus. Van zodra er zich dus bijvoorbeeld een onregelmatigheid voordoet inzake de materiële motivering, kan de bestuurlijke lus niet worden toegepast op andere gebreken. Deze laatste voorwaarde heeft dan ook tot gevolg dat, alvorens de bestuurlijke lus te kunnen toepassen, alle middelen van de verzoekende partij moeten worden onderzocht.
De bestuurlijke lus kan enkel worden toegepast nadat de partijen de mogelijkheid hebben gehad hun opmerkingen over de toepassing ervan te formuleren. Dit tegensprekelijk debat kan zich concreet voordoen op twee momenten. Ofwel stelt het auditoraatsverslag het gebruik van de bestuurlijke lus voor; de partijen kunnen vervolgens reageren in hun laatste memories. Ofwel stelt de Raad (de Kamer) het gebruik van de bestuurlijke lus in het tussenarrest ambtshalve voor. De partijen krijgen in dit laatste geval vijftien dagen na de kennisgeving de tijd om standpunt in te nemen over de bestuurlijke lus, waarna de Raad uitspraak doet. Een bijkomende complexiteit bij het ambtshalve voorstel door de Raad is dat ook het tussenarrest alle middelen moet bespreken. De middelen waarop de bestuurlijke lus geen betrekking heeft moet de Raad dus ongegrond bevinden. Dit betekent noodzakelijkerwijs dat het auditoraat alle middelen moet hebben onderzocht. Indien het eerste auditoraatsverslag dus niet alle middelen heeft onderzocht, zal de Raad een aanvullend auditoraatsverslag moeten vragen.
Het sluitstuk van de bestuurlijke lus betreft de controle op de uitvoering ervan door de verwerende partij. De verwerende partij moet aan de Raad schriftelijk melden op welke wijze het gebrek werd hersteld. Vervolgens krijgen de overige partijen in het geding vijftien dagen de tijd om hun opmerkingen over de wijze van herstel te geven. Hierna verleent het auditoraat advies over de toepassing van de bestuurlijke lus, waarna de Raad zijn arrest wijst. Indien het gebrek volledig is hersteld, gelden de gevolgen van de bestuurlijke lus met terugwerkende kracht. Het beroep wordt bijgevolg verworpen. Indien de Raad meent dat het gebrek niet volledig is hersteld, of het herstel aangetast is door nieuwe gebreken, wordt de herstelde beslissing alsnog vernietigd. Ten slotte wordt de bestreden beslissing ook vernietigd indien de bestreden beslissing niet bij de in het tussenarrest bepaalde termijn wordt hersteld.
De hervorming van het administratief kort geding
De regeling van het administratief kort geding wordt fundamenteel hervormd.
Vooreerst wordt de regeling van het enig verzoekschrift verlaten. In de plaats komt een systeem waarbij de vordering tot schorsing of tot voorlopige maatregelen met een afzonderlijk verzoekschrift kan worden ingesteld, niet enkel voor of gelijktijdig met, maar ook nadat het vernietigingsberoep werd ingesteld, op voorwaarde dat het vernietigingsberoep nog steeds hangende is en indien de spoedeisendheid dit rechtvaardigt. In principe kunnen de schorsing en de voorlopige maatregelen dus op elk moment van de procedure worden bevolen. Als grens wordt gesteld dat de schorsing kan worden gevorderd tot de neerlegging van het verslag van de auditeur over het beroep tot nietigverklaring.
De strengheid van deze regel wordt evenwel getemperd doordat elke partij die hierbij belang heeft, in voorkomend geval aan de Kamervoorzitter een gemotiveerd verzoek kan richten om de spoedeisendheid van de zaak vast te stellen. Een vordering tot schorsing die na de neerlegging van het verslag van het auditoraat en voorafgaand aan de kennisgeving van het verslag wordt ingediend, wordt gelijkgesteld met dergelijk gemotiveerd verzoek. De Kamervoorzitter moet zich bij beschikking over dat verzoek uitspreken. Indien de spoedeisendheid gerechtvaardigd lijkt, stelt hij de zaak voor behandeling ten gronde vast op korte termijn en ten laatste binnen 2 maanden na de ontvangst van het verzoek. De voorzitter kan dan ook de termijnen voor de neerlegging van de laatste memories aanpassen.
Ten tweede wordt de voorwaarde van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel vervangen door de voorwaarde van de spoedeisendheid. De schorsing of de voorlopige maatregelen kunnen voortaan op elk moment worden bevolen indien de zaak te spoedeisend is voor een behandeling ervan in een beroep tot nietigverklaring en indien minstens één ernstig middel wordt aangevoerd dat de nietigverklaring van de akte of het reglement prima facie kan verantwoorden. In het wetsontwerp wordt ruim aandacht besteed aan de wijze waarop het nieuwe begrip "spoedeisendheid" moet worden ingevuld. Zo blijkt onder meer dat een evolutief begrip is, dat moet worden beoordeeld op grond van de gebruikelijke behandelingstermijn van een beroep tot nietigverklaring. De spoedeisendheid zal worden vastgesteld wanneer de verzoeker het resultaat van de vernietigingsprocedure niet kan afwachten om een beslissing te verkrijgen, omdat hij zich anders in een toestand dreigt te bevinden met onherroepelijke schadelijke gevolgen.
Verder is het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever dat de Raad van State zich bij de invulling van het begrip "spoedeisendheid" laat inspireren door de rechtspraak van de hoven en rechtbanken betreffende het gerechtelijk kort geding, met dien verstande dat rekening moet worden gehouden met de eigen omstandigheden van het objectief contentieux voor de Raad van State. De opheffing van de voorwaarde van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel wordt, aldus de wetgever, "getemperd" door de verplichting voor de Raad van State om een afweging te maken van de belangen die aanwezig zijn in het geding. De Raad van State houdt op verzoek van de verwerende of de tussenkomende partij rekening met de vermoedelijke gevolgen van de schorsing van de tenuitvoerlegging of van de voorlopige maatregelen op alle belangen die kunnen worden geschonden, alsook op het openbaar belang, en kan besluiten de schorsing of voorlopige maatregelen niet te bevelen indien de nadelige gevolgen ervan op een kennelijk onevenredige wijze zwaarder wegen dan de voordelen. Aldus wordt de reeds bestaande techniek van de belangenafweging in het administratief kort geding bekrachtigd door de wetgever.
De laatste belangrijke ingreep betreft de cumulregeling, meer bepaald de mogelijkheid om gelijktijdig of opeenvolgend vorderingen tot schorsing aanhangig te maken, hetzij "gewone", hetzij vorderingen ingesteld bij uiterst dringende noodzakelijkheid. Het vroegere principiële cumulverbod van schorsingsvorderingen wordt vervangen door een veel soepelere cumulregeling. Voortaan geldt het principe dat het mogelijk is om tijdens eenzelfde vernietigingsprocedure meerdere vorderingen tot schorsing of tot voorlopige maatregelen in te stellen.
Op deze principiële mogelijkheid worden twee beperkingen gesteld: vooreerst kan een nieuwe vordering, nadat de Raad een vordering tot schorsing of voorlopige maatregen verwerpt omwille van een gebrek aan spoedeisendheid, enkel worden ingediend indien die steunt op nieuwe elementen die de spoedeisendheid van deze vordering rechtvaardigen. Het bestaan van nieuwe elementen over de spoedeisendheid zal dus bepalen of de nieuwe vordering ontvankelijk is. Ten tweede, kan de Raad een termijn bepalen tijdens dewelke geen enkele nieuwe vordering tot schorsing of voorlopige maatregelen kan worden ingediend, indien het enige nieuw ingeroepen element bestaat uit het verloop van tijd. Dit betekent dat binnen die termijn wel een nieuwe schorsingsvordering mogelijk zal zijn, indien er nieuwe elementen worden aangevoerd die het oordeel van de Raad van State over de spoedeisendheid kunnen wijzigen.
Uitvoering van arresten – injuctiebevoegdheid – dwangsom
Wanneer de Raad een bestuurshandeling vernietigt, is het niet altijd even duidelijk welke precieze uitvoering de overheid aan het vernietigingsarrest moet geven. Daarom kan een partij nu ten laatste in de laatste memorie vragen dat de Raad in de motieven van zijn vernietigingsarrest de maatregelen verduidelijkt die de administratieve overheid moet nemen om te verhelpen aan de onwettigheid die heeft geleid tot de nietigverklaring. Zo beoogt de wetgever de correcte uitvoering van de arresten van de Raad van State te vergemakkelijken. Tegelijk kunnen nodeloze beroepen tot nietigverklaring tegen een nieuwe beslissing aangetast door dezelfde onwettigheid worden vermeden.
Uit een vernietigingsarrest van de Raad kan voor het bestuur de verplichting voortvloeien om een nieuwe beslissing te nemen. De nieuwe regeling laat de Raad toe aan het bestuur een termijn op te leggen binnen dewelke de nieuwe beslissing moet worden genomen. Omgekeerd kan de uitvoering van een vernietigingsarrest het verbod impliceren om een beslissing te nemen. In dat geval kan het arrest van de Raad dit verbod bevatten. Wanneer de administratieve overheid één van deze bevelen van de Raad overtreedt, kan de partij op wiens vraag de bestreden bestuurshandeling initieel werd vernietigd, de Raad verzoeken om een dwangsom op te leggen totdat de betrokken overheid hetzij een nieuwe beslissing neemt, hetzij de beslissing terug intrekt.
Schadevergoedingen
Wanneer de Raad een bestuurshandeling vernietigt, verdwijnt deze uit de rechtsorde. Daarmee is vanzelfsprekend niet noodzakelijk alle schade hersteld die de verzoekende partij heeft geleden omwille van de vernietigde bestuurshandeling. De verzoekende partij die schadevergoeding wilde bekomen moet daarvoor een vordering instellen voor de burgerlijke rechtbanken, aangezien de Raad zelf geen uitspraak kon doen over de vordering tot schadevergoeding.
Deze regeling wordt nu fundamenteel gewijzigd. De Raad van State wordt namelijk zelf bevoegd voor het toekennen van schadevergoedingen die samenhangen met beroepen tot nietigverklaring die vanaf 1 juli 2014 worden ingediend of met arresten die vanaf die datum worden uitgesproken.
Elke verzoekende of tussenkomende partij die de nietigverklaring van een beslissing van een administratieve overheid (een bestreden akte, reglement of stilzwijgend afwijzende beslissing) vraagt, kan aan de Raad vragen om deze administratieve overheid te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding voor het nadeel dat de betrokken partij heeft geleden als gevolg van de onwettige beslissing. Het is hierbij niet nodig om een fout van de betrokken overheid vast te stellen. Een causaal verband tussen de onwettige beslissing en de schade is voldoende.
De Raad kan een vergoeding bepalen die de schade niet volledig herstelt, door rekening te houden met alle omstandigheden van openbaar en particulier belang. De precieze betekenis van deze afweging is nog niet duidelijk en zal door de rechtspraak van de Raad moeten worden bepaald.
Het verzoek tot schadevergoeding moet worden ingediend binnen de zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld. De Raad neemt vervolgens een beslissing binnen de twaalf maanden. De schadevergoeding kan overigens ook worden toegekend in het kader van de bestuurlijke lus.
Het schadevergoedingsverzoek voor de Raad kan niet worden gecumuleerd met een burgerlijke aansprakelijkheidsvordering voor dezelfde schade. De partijen zullen dus een keuze moeten maken.
Het verzoek aan de Raad heeft als voordeel dat de Raad reeds van de inhoud van de zaak op de hoogte is en dus minder tijd en energie zal moeten spenderen aan het verzoek tot schadevergoeding dan de burgerlijke rechter die pas na de nietigverklaring voor het eerst kennis neemt van de zaak. Daarenboven hoeft de verzoekende of tussenkomende partij voor de Raad niet aan te tonen dat de betrokken overheid een fout heeft begaan bij het nemen van de vernietigde beslissing. Aan de andere kant is er geen beroep mogelijk tegen een beslissing van de Raad over de schadevergoeding, en valt het af te wachten hoe de Raad in de praktijk zal omgaan met de afweging van de particulier en het openbaar belang bij het begroten van de schadevergoeding. Net omdat de rechtzoekende de keuze heeft om aan de Raad of aan de burgerlijke rechtbank schadevergoeding te vragen, is het onwaarschijnlijk (althans volgens de afdeling Wetgeving van de Raad van State) dat de Raad schadevergoedingen zou toekennen die aanzienlijk kleiner zullen zijn dan de vergoedingen die het resultaat zouden zijn van de rechtspraak van de gewone rechtbanken. Uiteraard zal de correctheid van deze veronderstelling nog uit de rechtspraak van de Raad moeten blijken.
Beroepen in volle rechtsmacht
Het gros van de beroepen bij de Raad betreft schorsings- en/of vernietigingsberoepen, waarbij de Raad op het einde van de rit ofwel de bestreden beslissing vernietigt, ofwel het beroep verwerpt. In die gevallen kan de Raad de bestreden beslissing niet wijzigen.
Daarnaast doet de Raad in een aantal materies uitspraak in volle rechtsmacht. Een aantal van deze materies staat vermeld in artikel 16 van de RvS-Wet, maar deze kunnen ook uit bijzondere wetgeving voortvloeien.
Artikel 16 werd nu aangevuld, waardoor op alle beroepen in volle rechtsmacht subsidiair (dus voor zover er geen bijzondere procedureregels zijn vastgelegd) dezelfde procedure van toepassing is. Ook licht artikel 16, laatste lid, thans de betekenis van het begrip "volle rechtsmacht" toe, namelijk de mogelijkheid om de bestreden bestuurshandeling te hervormen.
Elektronische procedure
Door het Koninklijk besluit van 13 januari 2014 hebben partijen en hun advocaten vanaf 1 februari 2014 de mogelijkheid tot elektronische procesvoering bij de Raad. Concreet betekent de elektronische procesvoering dat partijen en hun advocaten verzoekschriften en alle volgende procedurestukken kunnen overmaken via een beveiligde website. Gebruikers moeten zich voorafgaand registeren op de website. De identificatie van de gebruiker gebeurt aan de hand van de elektronische identiteitskaart. De keuze voor elektronische procesvoering kan worden gemaakt tot op het moment dat het dossier wordt overgemaakt aan het auditoraat voor het opmaken van het auditoraatsverslag. De gebruikers worden vervolgens via e-mail op de hoogte gesteld van nieuwe procedurestukken, betekeningen, kennisgevingen en oproepingen. Deze stukken zijn raadpleegbaar in het elektronisch dossier op de website van de Raad. De regeling bepaalt dat de termijnen die deze stukken doen ingaan een aanvang nemen wanneer de gebruiker het stuk voor het eerst raadpleegt. Wanneer een stuk door de gebruiker niet is geraadpleegd binnen drie werkdagen na het versturen van de e-mail, wordt een elektronische herinnering verstuurd. Wanneer het stuk vervolgens niet is geraadpleegd, wordt het geacht ter kennis te zijn gebracht bij het verstrijken van de derde werkdag nadat de elektronische herinnering is verstuurd.
De regeling houdt rekening met eventuele technische moeilijkheden bij het gebruik van de elektronische procesvoering. Indien de website op een bepaalde dag langer dan één uur niet beschikbaar is, worden alle termijnen die op deze dag aflopen van rechtswege verlengd tot het verstrijken van de werkdag volgend op de dag waarop een einde is gekomen aan de onbeschikbaarheid. Bovendien kan een persoon die technische hinder ervaart met zijn informaticamaterieel stukken voorlopig per post neerleggen. De stukken moeten echter zo snel als mogelijk daarna elektronisch worden neergelegd. Ten slotte kunnen stukken die moeilijk converteerbaar zijn naar één van de formaten die door de website wordt ondersteund, per post worden verstuurd binnen drie werkdagen na de neerlegging van het verzoekschrift.
Personen die geen gebruik willen maken van de elektronische procesvoering kunnen nog gebruik maken van de klassieke communicatie met de Raad, op papier. In het Verslag aan de Koning staat te lezen dat de traditionele communicatiewijze "althans in een eerste fase" parallel met de elektronische procesvoering blijft bestaan. Een veralgemening van de elektronische procesvoering in de toekomst is dus niet uitgesloten. Het is dan ook aangeraden om er nu reeds mee vertrouwd te geraken.
Mandaat ad litem
Onder de vroegere regeling moest de advocaat die voor een rechtspersoon tussenkwam het bewijs voorleggen dat het bevoegde orgaan van de rechtspersoon voorafgaandelijk had besloten om voor de Raad in rechte te treden. Deze strenge regel zorgde voor een zware administratieve last bij de verzoekende partij, en leidde er regelmatig toe dat een beroep onontvankelijk werd verklaard.
De vroegere regeling verschilt ook van de meer flexibele regeling voor de burgerlijke rechtbanken. Op basis van artikel 440 van het Gerechtelijk Wetboek is er een weerlegbaar vermoeden dat (i) een advocaat die voor de burgerlijke rechtbanken verschijnt over een lastgeving van zijn cliënt beschikt om in rechte op te treden, en (ii) de beslissing om in rechte te treden is genomen door een fysieke persoon die handelingsbekwaam is, of door het wettelijk bevoegde orgaan van een rechtspersoon.
De wetgever heeft nu ook voor de vertegenwoordiging bij de Raad voor een meer flexibele regeling gekozen. Een advocaat wordt voortaan verondersteld gemandateerd te zijn door de handelingsbekwame persoon die hij beweert te vertegenwoordigen, behoudens bewijs van het tegendeel. Een advocaat moet dus niet langer een voorafgaande beslissing van het bevoegde orgaan van een rechtspersoon voorleggen. Het vermoeden kan echter worden weerlegd, zodat het op dit ogenblik niet duidelijk is welke wijzigingen het vermoeden van het mandaat ad litem in de praktijk zullen teweegbrengen.
Voor rechtspersonen die zich niet door een advocaat laten vertegenwoordigen, blijft gelden dat zij het bewijs moeten voorleggen dat het bevoegde orgaan beslist heeft voor de Raad in rechte te treden, samen met een afschrift van de akte van aanstelling van haar organen (bijvoorbeeld een uittreksel uit het Belgisch Staatsblad). Alle rechtspersonen – ook deze met een advocaat –moeten ten slotte wel nog een afschrift van hun gepubliceerde statuten en hun gecoördineerde geldende statuten bij hun verzoekschriften voegen.
Overige zaken
Ten slotte kunnen nog de volgende wijzigingen worden vermeld:
De termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring bij de Raad wordt onder bepaalde voorwaarden geschorst tijdens de behandeling van een klacht over de betwiste bestuurshandeling bij een bij wet, decreet of ordonnantie erkende ombudsman.
Om een verzoekschrift in te dienen moet in het vervolg een recht van 200 euro worden betaald. De griffie van Raad zal de verzoeker een overschrijvingsformulier opsturen. Bij gebrek aan tijdige betaling (binnen de acht dagen) wordt de proceshandeling waarvoor betaald moest worden, als niet gesteld beschouwd.
De Raad kan een rechtsplegingsvergoeding toekennen aan de in het gelijk gestelde partij. Deze vergoeding is een forfaitaire tegemoetkoming in de kosten en honoraria van de advocaat van deze partij. Het bedrag van deze rechtsplegingsvergoeding moet nog door de Koning worden bepaald, na advies van de Orde van Vlaamse Balies en de Ordre des barreaux francophones et germanophone.