La loi du 20 janvier 2014 a fondamentalement modifié tant la compétence que les règles de procédure du Conseil d'Etat. Différents arrêtés royaux (13, 28 et 30 janvier 2014) ont également modifié la procédure applicable devant la Section du contentieux administratif et, plus précisément, le Réglement de procédure.
Cette réforme a pour objectif d'autoriser le Conseil à ordonner d'autres mesures que la seule annulation. D'autres adaptations sont prévues afin d'améliorer la procédure devant le Conseil, en simplifiant l'accès à cette juridiction et en lui donnant davantage de possibilités de se prononcer sur le fond des affaires.
Les principaux éléments de la réforme sont exposés ci-dessous.
La boucle administrative
Dans le cadre d'un recours en annulation jusqu'il y a peu, le Conseil, confronté à une illégalité, ne pouvait qu'annuler la décision entreprise. S'il n'avait par exemple pas été satisfait à l'obligation de motivation formelle d'un acte administratif, cette illégalité ne pouvait pas être "réparée". Le Conseil d'Etat ne pouvait qu'annuler l'acte attaqué, après quoi l'autorité concernée devait reprendre la procédure de délivrance de l'acte. Ceci était la cause d'une perte de temps et de moyens pour l'autorité, mais aussi pour les parties intéressées par la décision attaquée. Ainsi par exemple l'entreprise qui voyait son permis d'urbanisme annulé et qui était alors confrontée à d'importants retards dans le démarrage de ses travaux de construction.
La technique de la boucle administrative tente d'apporter une solution à ce problème. Dans le cadre d'un recours en annulation, le Conseil peut désormais, par arrêt interlocutoire, proposer à la partie adverse (c'est-à-dire l'autorité administrative dont la décision est en cause dans la procédure) de réparer, en cours de procédure, l'illégalité constatée. Si la partie adverse corrige ensuite correctement l'erreur constatée, l'annulation est évitée.
La boucle administrative est applicable aux actes réglementaires et aux décisions administratives à portée individuelle. La boucle administrative peut seulement être appliquée aux irrégularités qui n'ont pas d'impact sur le contenu de l'acte ou du règlement. Ainsi par exemple, l'absence d'un avis préalable obligatoire ne peut être réparée via la boucle administrative: l'autorité concernée pourrait en effet toujours modifier le contenu de la décision attaquée après que l'avis a été demandé. Cette condition réduit sensiblement le type d'irrégularités auxquelles la boucle administrative peut être appliquée.
La nouvelle réglementation pose en outre d'autres conditions à l'utilisation de la boucle administrative. Premièrement la boucle administrative ne peut pas être appliquée lorsque l'illégalité n'est pas régularisable dans un délai de 3 mois, sauf à prouver qu'elle pourrait alors l'être "dans un délai raisonnable". Deuxièmement, la boucle administrative ne peut pas être utilisée lorsque les compétences de la partie adverse ne permettent pas la régularisation. Par ailleurs, l'accord de la partie adverse est requis. Finalement le système peut uniquement être utilisé lorsque la réparation de l'irrégularité peut mener à la résolution définitive de l'affaire. Cette dernière condition a également pour conséquence qu'avant de pouvoir recourir à la boucle administrative, tous les moyens invoqués par la partie requérante doivent être examinés.
La boucle administrative peut seulement être appliquée après que les parties ont eu la possibilité de faire valoir leurs observations à cet égard. Ce débat contradictoire peut concrètement se tenir à deux moments. Soit le rapport de l'auditorat propose le recours à la boucle administrative (les parties peuvent alors réagir dans leurs derniers mémoires). Soit le Conseil (la Chambre) propose d'office le recours à la boucle administrative dans un arrêt interlocutoire. Les parties disposent dans ce dernier cas de 15 jours après la notification de l'arrêt pour faire connaitre leur position, après quoi le Conseil se prononce. Une complexité supplémentaire liée à la proposition faite d'office par le Conseil tient également au fait que l'arrêt interlocutoire doit examiner tous les moyens. Les moyens qui ne sont pas concernés par la boucle administrative doivent donc avoir été jugés non-fondés par le Conseil. Ceci signifie que l'auditorat doit également avoir examiné tous les moyens. Au cas où le premier rapport ne les aurait pas tous examinés, le Conseil devra demander un rapport complémentaire.
La dernière question relative à la boucle administrative concerne le contrôle de son exécution par l'autorité. Elle doit faire savoir par écrit au Conseil de quelle manière l'illégalité a été réparée. Par la suite, les autres parties à la procédure disposent d'un délai de 15 jours pour formuler leurs observations à cet égard. L'auditorat rédige alors un avis sur l'application de la boucle administrative, après quoi le Conseil rend son arrêt. S'il a été entièrement remédié à l'irrégularité, les mesures prises dans le cadre de la boucle administrative opèrent rétroactivement. Le recours est alors rejeté. Lorsque le Conseil estime qu'il n'a pas été entièrement remédié à l'irrégularité, la décision réparée de manière incomplète, est alors annulée. Finalement, la décision entreprise sera également annulée s'il n'a pas été remédié aux irrégularités qui l'affectent dans le délai prévu par l'arrêt interlocutoire.
La réforme du référé administratif
Les règles du référé administratif sont fondamentalement réformées.
Tout d'abord, les dispositions qui imposaient le recours à une requête unique sont abandonnées. Elles sont remplacées par un système dans lequel la demande de suspension ou de mesures provisoires peut être introduite par une requête séparée déposée antérieurement, concomitamment ou même postérieurement à l'introduction du recours en annulation, pourvu que le recours en annulation soit toujours pendant et à condition que l'urgence le justifie. En principe, la suspension et les mesures provisoires peuvent ainsi être ordonnées à tout moment de la procédure. Une limite est toutefois posée qui permet que la suspension puisse être demandée seulement jusqu'au dépôt du rapport de l'auditeur sur le recours en annulation.
La sévérité de cette règle est toutefois nuancée par le fait que chaque partie qui y a intérêt peut, le cas échéant, adresser au Président de Chambre une requête motivée afin de constater l'urgence de l'affaire. Une demande de suspension introduite après le dépôt du rapport de l'auditeur et avant sa notification sera considérée comme une requête de ce type. Le Président de Chambre doit se prononcer sur cette requête par ordonnance. Lorsque l'urgence semble établie, ce dernier propose le traitement de l'affaire au fond à bref délai et au plus tard dans les 2 mois suivant la réception de la requête. Le Président peut également adapter les délais pour le dépôt des derniers mémoires.
Deuxièmement, la condition du risque de préjudice grave et difficilement réparable est remplacée par la condition de l'urgence. La suspension ou les mesures provisoires peuvent désormais être ordonnées si l'affaire est trop urgente pour pouvoir être traitée dans le cadre de la procédure en annulation et si au moins un moyen sérieux est développé qui pourrait, prima facie, entrainer l'annulation de l'acte ou du règlement. Dans le projet de loi de longs développements sont consacrés à la manière dont le concept d' "urgence" doit être interprété. Il semble ainsi qu'il s'agisse d'une notion évolutive qui doit être analysée en tenant compte du délai de traitement habituel d'un recours en annulation. L'urgence sera établie lorsque le requérant ne peut attendre le résultat de la procédure en annulation pour obtenir une décision, dans la mesure où il risquerait alors de se trouver dans une situation aux conséquences irrémédiablement dommageables.
Par ailleurs, le législateur a clairement exprimé sa volonté que le Conseil d'Etat s'inspire, pour interpréter la notion d' "urgence", de la jurisprudence développée par les Cours et Tribunaux dans le cadre du référé judiciaire, tout en prenant toutefois en compte les circonstances propres à la nature objective du contentieux devant le Conseil d'Etat. L'abandon de la condition du risque de préjudice grave et difficilement réparable est, ajoute le législateur, "tempérée" par l'obligation faite au Conseil d'Etat de procéder à une balance des intérêts en présence dans la procédure. Le Conseil d'Etat tient compte, à la demande des parties défenderesse ou intervenante, des conséquences possibles de la suspension de l'exécution ou des mesures provisoires sur tous les intérêts qui pourraient être lésés, ainsi que sur l'intérêt public, et peut décider de ne pas octroyer la suspension ou les mesures provisoires si les conséquences préjudiciables qui en résulteraient sont manifestement disproportionnée par rapport aux avantages. Ainsi, la technique existante de l'évaluation des intérêts dans le référé administratif, a été confirmée par le législateur.
La dernière adaptation importante concerne la règle du cumul, plus précisément la possibilité d'introduire simultanément ou consécutivement des demandes de suspension "simple" et en extrême urgence. L'ancienne interdiction de cumuler les demandes en suspension est remplacée par une règle de cumul plus souple. Le principe selon lequel il est possible d'introduire, dans le courant de la même procédure en annulation, plusieurs demandes de suspension ou de mesures provisoires, est désormais d'application.
A cette autorisation de principe s'appliquent deux limitations: tout d'abord une nouvelle demande, postérieure à une demande de suspension ou de mesures provisoires rejetée en raison d'un défaut d'urgence, peut seulement être introduite si elle repose sur de nouveaux éléments qui démontrent l'urgence. L'existence de nouveaux éléments relatifs à l'urgence déterminera donc si la nouvelle demande est recevable. Deuxièmement, le Conseil peut prévoir un délai pendant lequel aucune nouvelle demande de suspension ou de mesures provisoires ne peut être introduite, au cas où le seul élément nouveau invoqué consiste en l'écoulement du temps. Ceci signifie que pendant ce délai, une nouvelle demande de procédure sera effectivement possible, si de nouveaux éléments sont avancés qui peuvent modifier l'appréciation du Conseil d'Etat concernant l'existence de l'urgence.
Exécution des arrêts – Pouvoir d'injonction - Astreinte
Lorsque le Conseil d'Etat annule un acte administratif, il n'est pas toujours évident pour l'autorité de savoir comment exécuter l'arrêt d'annulation. Ainsi, une partie peut, au plus tard dans son dernier mémoire, demander au Conseil qu'il précise, dans les motifs de son arrêt d'annulation, les mesures que l'autorité administrative doit prendre pour remédier à l'illégalité qui a conduit à l'annulation. Le législateur entend ainsi faciliter la bonne exécution des arrêts du Conseil d'Etat. Dans le même temps, d'inutiles recours en annulation exercés contre une nouvelle décision affectée de la même illégalité, sont évités.
Un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat peut emporter l'obligation pour l'administration de prendre une nouvelle décision. La nouvelle réglementation autorise le Conseil d'Etat à fixer un délai dans lequel celle-ci doit intervenir. A l'inverse, l'exécution d'un arrêt d'annulation peut impliquer l'interdiction de prendre une décision. Dans ce cas, l'arrêt du Conseil peut énoncer explicitement cette interdiction. Si l'administration viole l'ordre donné par le Conseil, la partie à l'initiative de laquelle l'acte administratif a été initialement annulé, peut demander au Conseil d'imposer une astreinte jusqu'à ce que l'autorité concernée, soit prenne une nouvelle décision, soit retire la décision qu'elle ne pouvait pas prendre.
Dommages-intérêts
Lorsque le Conseil d'Etat annule un acte administratif, celui-ci disparait de l'ordonnancement juridique. Il va de soi que ceci ne suffit pas nécessairement toujours à réparer l'intégralité du préjudice que la partie requérante a subi du fait de l'acte annulé. La partie requérante qui souhaitait être indemnisée devait introduire une demande à cette fin devant les Tribunaux civils, étant donné que le Conseil ne pouvait pas lui-même se prononcer sur des demandes en dommages-intérêts.
Cette réglementation a été fondamentalement modifiée. Le Conseil d'Etat sera désormais compétent pour octroyer des dommages-intérêts dans le cadre de recours en annulation introduits après le premier juillet 2014 ou des arrêts prononcés à partir de cette date.
Chaque partie requérante ou intervenante qui demande l'annulation de la décision d'une autorité administrative (un acte, un règlement ou une décision implicite de rejet), peut demander au Conseil de condamner cette autorité administrative au paiement de dommages-intérêts en réparation du préjudice que la partie concernée a subi en raison de la décision illégale. Il n'est dans ce cadre pas nécessaire de prouver la faute de l'autorité concernée. Un lien causal entre l'illégalité et le dommage suffit.
Le Conseil peut prévoir une indemnité qui ne répare pas intégralement le dommage, en raison de la prise en compte de toutes les circonstances d'intérêts public et privé. La signification précise de cette nuance n'est pas encore évidente et devra être précisée par la jurisprudence du Conseil.
La requête en dommages-intérêts doit être introduite dans les 60 jours suivant la notification de l'arrêt par lequel l'illégalité est constatée. Le Conseil prend ensuite une décision dans les 12 mois. Les dommages-intérêts peuvent également être octroyés dans le cadre de la boucle administrative.
La requête en dommages-intérêts déposée devant le Conseil d'Etat ne peut être cumulée avec une action en responsabilité civile exercée devant les juridictions civiles pour le même dommage. Les parties devront donc faire un choix.
Le fait de déposer sa requête devant le Conseil d'Etat présente l'avantage que le Conseil a déjà connaissance du contenu de l'affaire et qu'il devra ainsi investir moins de temps et d'énergie pour la traiter que le juge civil qui ne prend connaissance de l'affaire pour la première fois qu'après l'arrêt d'annulation. En outre, la partie requérante ou intervenante n'a pas besoin de démontrer que l'autorité concernée a commis une faute au moment où elle a pris la décision. En revanche, aucun recours ne peut être exercé contre les décisions du Conseil d'Etat statuant sur une demande de dommages-intérêts, et il convient de voir comment le Conseil évaluera dans la pratique le poids respectif des intérêts privés et public au moment où il évalue le montant des dommages-intérêts. Rien qu'en raison du choix qui s'offre au justiciable, il est improbable (à tout le moins selon la Section de législation du Conseil d'Etat) que le Conseil octroie des dommages-intérêts qui soient significativement moins élevés que les indemnités versées au terme d'une procédure devant les juridictions ordinaires. Bien entendu, la pertinence de cette supposition devra encore transparaitre de la jurisprudence du Conseil.
Les recours de pleine juridiction
La majorité des recours devant le Conseil sont des recours en suspension et/ou en annulation au terme desquels le Conseil d'Etat, soit annule la décision contestée, soit rejette le recours. Le Conseil ne peut pas réformer la décision entreprise.
A côté de cela, le Conseil se prononce au contentieux de pleine juridiction dans un certain nombre de domaines. Un certain nombre d'entre eux sont mentionnés à l'article 16 des lois coordonnées sur le Conseil, mais ils peuvent également être contenu dans des textes spécifiques.
L'article 16 a désormais été complété de manière à soumettre tous les recours de pleine juridiction, de manière subsidiaire (donc pour autant qu'aucune règle spécifique de procédure ne soit prévue), à la même procédure. Aussi, l'article 16, dernier alinéa, éclaire la notion de "pleine juridiction", c'est-à-dire la possibilité de réformer l'acte administratif contesté.
La procédure électronique
En application de l'arrêté royal du 13 janvier 2014, les parties et leurs avocats ont accès, depuis le premier février 2014, à la procédure électronique devant le Conseil d'Etat. Ceci signifie concrètement que les parties et leurs avocats peuvent communiquer leurs requêtes et tous les actes de procédure subséquents par un site web sécurisé. Les utilisateurs doivent s'enregistrer préalablement sur le site. L'identification de l'utilisateur a lieu au moyen d'une carte d'identité électronique. Le choix de la procédure électronique peut être fait jusqu'à ce que le dossier soit communiqué à l'auditorat en vue de l'élaboration de son rapport. Les utilisateurs sont en suite tenus informés par email de l'introduction de nouvelles pièces de procédure, notifications et convocations. Ces pièces sont consultables dans le dossier électronique sur le site du Conseil d'Etat. La réglementation prévoit que les délais que ces pièces de procédure font courir prennent cours lorsque l'utilisateur les consulte pour la première fois. Lorsqu'une pièce n'a pas été consultée par un utilisateur dans les 3 jours ouvrables après l'envoi de l'email, un rappel électronique est envoyé. Si la pièce n'est alors toujours pas consultée, elle sera considérée comme ayant été portée à la connaissance de l'utilisateur à l'expiration du délai de 3 jours suivant l'envoi du rappel électronique.
La réglementation tient compte des éventuelles difficultés techniques qui se présenteraient dans le cadre de l'utilisation de la procédure électronique. Si le site web n'est pas accessible plus d'une heure un jour donné, tous les délais expirant ce jour-là sont de plein droit prorogés jusqu'à la fin du jour où l'indisponibilité prend fin. En outre, une personne qui rencontre des complications techniques avec son matériel informatique peut provisoirement adresser ses pièces par la poste. Les pièces doivent alors être communiquées électroniquement le plus rapidement possible. Finalement, les pièces difficilement convertibles dans un format accepté par le site web, peuvent être envoyées par la poste dans un délai de 3 jours ouvrables suivant le dépôt de la requête.
Les personnes qui ne souhaitent pas faire usage de la procédure électronique peuvent continuer à utiliser des méthodes classiques de communications avec le Conseil, au format papier. Le rapport au Roi fait allusion au fait que les méthodes classiques de communication, "à tout le moins dans un premier temps", continuent à coexister avec la procédure électronique. Une généralisation de l'obligation de recourir à la procédure électronique dans le futur, n'est donc pas à exclure. Il est ainsi recommandé de s'y familiariser dès à présent.
Le mandat ad litem
Sous l'empire de l'ancienne réglementation, l'avocat qui intervenait pour une personne morale devait apporter la preuve que l'organe compétent de cette personne avait préalablement pris la décision d'agir devant le Conseil d'Etat. Cette règle sévère pesait lourdement sur la partie requérante, et provoquait régulièrement l'irrecevabilité du recours.
La réglementation antérieure s'écartait également du régime plus flexible applicable devant les tribunaux civils. L'article 440 du Code judiciaire emporte en effet la présomption réfragable que (i) l'avocat qui se présente devant le tribunal civil dispose d'un mandat de son client pour agir en justice et (ii) que la décision d'agir en justice a été prise par une personne physique compétente à cette fin, ou par l'organe légalement compétent de la personne morale.
Dans le cadre de la représentation des personnes morales devant le Conseil, le législateur a désormais opté pour une réglementation plus flexible. Un avocat est désormais considéré comme dument mandaté par la personne qu'il dit représenter, sauf preuve du contraire. Un avocat ne doit donc plus produire de décision préalable d'agir en justice adoptée par l'organe compétent. La présomption peut toutefois être renversée, en sorte qu'il reste à cet instant difficile d'évaluer les conséquences de la présomption du mandat ad litem dans la partique.
Pour les personnes morales qui ne sont pas représentées par un avocat, l'obligation d'apporter la preuve que l'organe compétent à décider d'agir devant le Conseil d'Etat reste d'application, tout autant que celle de produire un extrait de l'acte prouvant la désignation des membres de ses organes (par exemple un extrait du Moniteur belge). Finalement, toutes les personnes morales – également celles qui sont représentées par un avocat – doivent produire un extrait de leurs statuts publiés et leurs statuts coordonnés en vigueur au moment de l'introduction de la requête.
Autres éléments
Pour finir, il convient également de relever les modifications suivantes.
Le délai pour l'introduction d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat est, sous certaines conditions, suspendu pendant le traitement d'une plainte relative à l'acte contesté par un ombudsman reconnu par une loi, un décret ou une ordonnance.
Afin d'introduire une requête, un droit de 200 EUR doit être acquitté. Le greffe du Conseil enverra un formulaire de virement au requérant. A défaut de paiement dans les 8 jours, la procédure pour laquelle le paiement devait intervenir est considérée comme non introduite.
Le Conseil peut octroyer une indemnité de procédure à la partie qui obtient gain de cause. Cette indemnité constitue une intervention forfaitaire dans le paiement des frais et honoraires de l'avocat de cette partie. Le montant de cette indemnité de procédure doit encore être précisé par le Roi, après avis de l'Ordre des barreaux francophone et germanophone et de l'Orde van Vlaamse Balies.